РЕШЕНИЕ

Суд Ханты - Мансийского автономного округа - Югры в составе: председательствующего Урахчиной С.Г., при секретаре Плесовских Е.В.,
с участием начальника отдела прокуратуры Ханты - Мансийского автономного округа - Югры Чукоминой О.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-115/2008 по заявлению Заместителя прокурора Ханты - Мансийского автономного округа -Югры о признании недействующим в части Закона Ханты - Мансийского автономного округа - Югры № 201-оз от 28 декабря 2007 года «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ханты - Мансийском автономном округе - Югре»

УСТАНОВИЛ:

Прокурор обратился в суд с заявлением о признании нормативного правового акта - Закона Ханты - Мансийского автономного округа - Югры «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ханты - Мансийском автономном округе - Югре» от 28 декабря 2007 года № 201-оз недействующим в части с момента принятия.

В обоснование своих требований прокурор сослался на то, что подпункты 1,2,4 пункта 1; подпункт 1 пункта 2; пункт 3 статьи 1 Закона автономного округа от 28 декабря 2007 года № 201 -оз противоречат федеральному законодательству, а именно: Федеральному закону от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Так, подпунктами 1 пункта 1 и 1 пункта 2 названной статьи Закона автономного округа установлено, что лицу, замещающему муниципальную должность на постоянной основе, и лицу, замещающему муниципальную должность на непостоянной основе, за счет средств местного бюджета Уставом муниципального образования могут гарантироваться условия работы, обеспечивающие исполнение должностных полномочий в соответствии с муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.

Это противоречит части 1 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей императивную норму об обеспечении условиями для беспрепятственного осуществления своих полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления.

Установление оспариваемым Законом автономного округа данной гарантии в виде диспозитивной нормы позволяет представительному органу местного самоуправления не предусматривать ее в Уставе муниципального образования, что может повлечь нарушение прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на обеспечение условий для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 1 окружного Закона установлено, что лицу, замещающему муниципальную должность на постоянной основе, Уставом муниципального образования может гарантироваться право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. Диспозитивная форма данной нормы предоставляет право представительному органу муниципального образования на предусматривать ее Уставом муниципального образования. Тогда как ФЗ № 131 содержит императивную норму - часть 2 статьи 53, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.

Подпунктом 4 пункта 1 статьи 1 оспариваемого Закона установлено, что Уставом муниципального образования может гарантироваться медицинское обслуживание членам семьи лица, замещающего муниципальную должность на постоянной основе, а также лица, замещающего муниципальную должность, после выхода на пенсию. Между тем, федеральным законодательством право установления уставами муниципальных образований и законами субъектов РФ гарантий членам семьи депутата и членам семьи члена выборного органа местного самоуправления, а также лицам, замещавшим муниципальные должности, после выхода их на пенсию, не предоставлено.

Пунктом 3 статьи 1 Закона автономного округа предусмотрено, что Уставом муниципального образования лицам, замещающим муниципальные должности, могут быть установлены также иные гарантии. В соответствии с пунктом 5.1 статьи 40 ФЗ от 06 октября 2003 года № 131 гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Права устанавливать гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления органам местного самоуправления самостоятельно названный ФЗ не предоставил.

Прокурор, участвующий в судебном заседании, О.Ю. Чукомина заявление Заместителя прокурора Ханты - Мансийского автономного округа - Югры поддержала в полном объеме.

Председатель Думы Ханты - Мансийского автономного округа - Югры представил суду письменное возражение, в котором указал следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Таким образом, эта норма касается установления гарантии в части обеспечения независимости депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий.

Подпункт 1 пункта 1 и подпункт 1 пункта 2 статьи 1 Закона автономного округа устанавливают, что уставом муниципального образования лицу, замещающему муниципальную должность, могут гарантироваться условия работы, обеспечивающие исполнение должностных полномочий. При этом, под «условиями работы» следует понимать предоставление материально -технических условий, таких как кабинет, телефонная связь, канцелярские принадлежности и т д. Данная гарантия не относится к условиям для беспрепятственного осуществления полномочий, по правовому содержанию отлична от гарантии, установленной частью 1 статьи 40 ФЗ от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, и не противоречит федеральному законодательству.

Дума автономного округа не согласна также с тем, что норма, установленная подпунктом 2 пункта 2 статьи 1 оспариваемого Закона, не может быть диспозитивной, поскольку в соответствии с частью 5.1 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Установление отдельных положений Закона Ханты - Мансийского автономного округа - Югры «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ханты - Мансийском автономном округе - Югре» в виде императивных норм приведет к их противоречию части 5.1 статьи 40 ФЗ.

Возражение содержит и доводы против утверждения прокурора о том, что федеральным законодательством право установления уставами муниципальных образований и законами субъектов РФ гарантий членам семьи депутата и членам семьи члена выборного органа местного самоуправления, а также лицам, замещавшим муниципальные должности, после выхода на пенсию (подпункт 4 пункта 1 статьи 1) не предоставлено. А также против утверждения прокурора о несоответствии федеральному законодательству и пункта 3 статьи 1 Закона Ханты - Мансийского автономного округа - Югры «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ханты - Мансийском автономном округе - Югре».

В судебном заседании представитель Думы Ханты - Мансийского автономного округа - Югры Бутина СМ. указанные возражения поддержала в полном объеме и просила вынести решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора.

Представитель Губернатора Ханты - Мансийского автономного округа -Югры Кранц Г.С. с заявлением прокурора не согласилась и пояснила, что оспариваемая прокурором норма Закона автономного округа - подпункт 1 пункта 1 статьи 1 регулирует иные отношения, не связанные с обеспечением лицу, замещающему муниципальную должность, условий для беспрепятственного осуществления своих полномочий, в связи с чем ссылка на часть 1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года является некорректной. В подпункте 1 пункта 1 статьи 1 речь идет об условиях работы, предусматривающих предоставление материально - технических средств (кабинет, оборудованный мебелью, оргтехникой, телефонная связь, транспорт и т. д.), которые могут быть гарантированы Уставом муниципального образования за счет средств местного бюджета.

Необоснованно, полагает Г.С. Кранц, оспаривание норм Закона автономного округа, касающихся денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности, и медицинского обслуживания лиц, замещающих муниципальные должности после выхода их на пенсию (подпункты 2, 4 пункта 1 статьи 1 Закона) в связи с их несоответствием Федеральному закону № 131-ФЗ. Подпункт 2 пункта 1 статьи 1 не содержит норм, устанавливающих размер и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, и не может противоречить части 2 статьи 53 ФЗ № 131 -ФЗ. Подпункт 4 пункта 1 статьи 1 окружного Закона в части медицинского обслуживания членов семей депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, медицинское обслуживание лиц, замещающих муниципальные должности, после выхода их на пенсию, также не противоречит ч. 5.1 статьи 40 ФЗ № 131. В настоящее время аналогичные гарантии предоставляются в соответствии с федеральным законодательством и законодательством автономного округа лицам, замещающим государственные должности автономного округа, замещающим должности государственной гражданской службы, замещающим должности муниципальной службы. Согласуется с положениями части 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ и пункт 3 статьи 1 оспариваемого прокурором закона автономного округа об установлении уставом муниципального образования иных гарантий, поскольку часть 5.1 не содержит какой - либо исчерпывающий объем гарантий или их закрытый перечень.

Письменные возражения представителя Губернатора приобщены к материалам дела.

Заслушав прокурора Чукомину О.Ю., представителей Думы и Губернатора Ханты - Мансийского автономного округа - Югры, исследовав материалы дела в судебном заседании, суд считает заявление Заместителя прокурора Ханты -Мансийского автономного округа - Югры подлежащим частичному удовлетворению.

Думой Ханты - Мансийского автономного округа - Югры 28 декабря 2007 года принят Закон Ханты - Мансийского автономного округа - Югры за № 201-оз «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ханты - Мансийском автономном округе - Югре», который был опубликован в газете «Новости Югры» № 21 от 12 февраля 2008 года.

Заместитель прокурора Ханты — Мансийского автономного округа - Югры обратился с заявлением в суд о признании указанного Закона недействующим в части с момента принятия. В обоснование указал, что оспариваемый нормативный правовой акт предусматривает положения, не соответствующие требованиям федерального законодательства.

Подпунктом 1 пункта 1 и подпунктом 1 пункта 2 статьи 1 Закона автономного округа предусмотрено, что Уставом муниципального образования за счет средств местного бюджета могут гарантироваться условия работы, обеспечивающие исполнение должностных полномочий лицу, замещающему муниципальную должность на постоянной основе, и лицу, замещающему муниципальную должность на непостоянной основе.

По мнению прокурора, установление данной гарантии в виде диспозитивной, а не императивной нормы, предоставляет право представительному органу местного самоуправления не предусматривать ее Уставом местного самоуправления. Тогда как в соответствии с частью 1 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

С этим доводом прокурора следует согласиться.

Действительно, статья 40 Федерального закона № 131 -ФЗ от 06 октября 2003 года, определяя статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в части 1 предусматривает обеспечение условий для беспрепятственного осуществления ими своих полномочий. Данная гарантия носит обязательный характер и предполагает ряд организационных, социальных и других мер с целью обеспечить реальную независимость этих лиц.

Воспроизведенная в Законе автономного округа, указанная правовая норма приобрела диспозитивный (« допускающий выбор» - Словарь иностранных слов авт. А.Булыко Москва 2008 г.), не обязательный характер вследствие включения в нее слов: «могут гарантироваться», что позволяет представительным органам местного самоуправления действовать по своему усмотрению.

Возражения представителей Думы и Губернатора Ханты - Мансийского автономного округа - Югры, о том, что в Законе автономного округа предусмотрена иная гарантия, и в понятие «условия работы, обеспечивающие исполнение должностных полномочий» входит предоставление помещений, средств связи, транспорта, оргтехники и пр., не могут быть приняты во внимание, поскольку не являются обстоятельствами, имеющими значение для дела, при оценке соответствия оспариваемой нормы нормативному правовому акту большей юридической силы.

Как указал Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 48 от 29 ноября 2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.

Таким образом, подпункт 1 пункта 1 и подпункт 1 пункта 2 статьи 1 Закона Ханты - Мансийского автономного округа - Югры от 28 декабря 2007 года № 201-оз «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ханты - Мансийском автономном округе - Югре» как противоречащие части 1 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» следует признать недействующими с момента принятия.

Прокурор оспаривает и подпункт 2 пункта 1 статьи 1 Закона автономного округа, в котором указано, что Уставом муниципального образования могут гарантироваться: право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. При этом ссылается на те же доводы о диспозитивном характере этой нормы в отличие от императивности аналогичной нормы Федерального закона № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года. Однако, такое толкование Закона является ошибочным, поскольку не учитывает положений статьи 2 Закона автономного округа «Денежное содержание лица, замещающего муниципальную должность», подробно регламентирующей состав денежного содержания и порядок его выплаты. При наличии статьи 2 в оспариваемом Законе подпункт 2 пункта 1 статьи 1 приобретает обязательный для исполнения характер.

Прокурор полагает также, что срок действий гарантий депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу, установленных Уставом муниципального образования согласно подпункта 4 пункта 1 статьи 1 Закона автономного округа (медицинское обслуживание их и членов их семьи) не могут быть предоставлены за пределами сроков их полномочий, после выхода на пенсию. Однако, Федеральный закон, на который ссылается прокурор, не содержит норм, которым бы не соответствовало положение подпункта 4 пункта 1 статьи 1 Закона, и которые запрещали бы указанные гарантии.

Необходимо учитывать, что федеральным законодательством аналогичные гарантии предусмотрены для муниципальных служащих (статья 23 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»), и для гражданских служащих (статья 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»).

При таких обстоятельствах утверждать, что гарантия медицинского обслуживания лица, замещающего муниципальную должность, и членов его семьи, в том числе после выхода лица, замещающего муниципальную должность, на пенсию, противоречит федеральному законодательству, оснований не имеется.

Согласно части 5.1 статьи 40 ФЗ № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Пункт 3 статьи 1 Закона автономного округа предусматривает, что уставом муниципального образования лицам, замещающим муниципальные должности, могут быть установлены также иные гарантии. Усматривая несоответствие данной нормы Закона автономного органа приведенной норме Федерального закона, прокурор утверждает, что федеральным законодательством органам местного самоуправления право самостоятельно устанавливать гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления не предоставлено.

Между тем, такое утверждение само по себе не соответствует смыслу норм Федерального закона о гарантиях осуществления полномочий перечисленных лиц, заключающемуся в предоставлении представительным органам муниципальных образований исключительного права устанавливать эти гарантии. Принимая во внимание, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» - закон прямого действия и действует непосредственно, указание в нем на соответствие уставов муниципальных образований федеральным законам и законам субъектов РФ является обязательным для представительных органов местного самоуправления, в чью компетенцию входит принятие уставов. Поэтому данная редакция пункта 3 статьи 1 Закона автономного округа также не противоречит Федеральному закону.

Руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявление Заместителя прокурора Ханты - Мансийского автономного округа - Югры о признании нормативного правового акта - Закона Ханты -Мансийского автономного округа - Югры «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ханты - Мансийском автономном округе - Югре» от 28 декабря 2007 года № 201-оз недействующим в части с момента принятия удовлетворить частично.

Признать недействующим с момента принятия подпункт I пункта 1 статьи 1 и подпункт 1 пункта 2 статьи 1 Закона № 201-оз от 28 декабря 2007 года.

В удовлетворении остальной части требований - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи кассационной жалобы, кассационного представления в суд Ханты -Мансийского автономного округа - Югры в течение десяти дней.

Судья
С.Г. Урахч